A mudança do teor da “Pec da Segurança Pública”, pelo Poder Legislativo, em prol da construção de um sistema muito melhor ao proposto antes.

Jorge Coutinho Paschoal – Advogado e Mestre em Processo Penal pela USP; Coordenador e Professor do Curso de Tecnólogo em Segurança Pública da Faculdade VP.

No que diz respeito à tramitação da PEC da Segurança Pública, o relatório do Deputado Mendonça Filho conseguiu uma verdadeira proeza: agregar conquistas significativas, reformulando uma Proposta de Emenda Constitucional, que, originariamente, respeitosamente às posições em contrário, pouco (ou quase nada) contribuía para a segurança pública.

Aliás, tal como foi pensada pelo Governo, mostravam-se totalmente procedentes as críticas de parte dos governadores, a exemplo do Governador do Estado de Goiás, Ronaldo Caiado, bem como do Governador do Estado de São Paulo, Tarcísio de Freitas, de que a proposta originária, a rigor, retirava a autonomia dos Estados, ainda que por via indireta, ao se prever, por exemplo, a criação de um Conselho, cuja representatividade não faria jus à importância que os Estados teriam na implementação de políticas públicas de segurança.

Aliás, nas últimas décadas, diga-se de passagem, tem sido bastante comum a criação de diversos conselhos, nos mais diversos órgãos e poderes – sob o pretexto de que haveria, em sua composição, a sempre tão almejada e bem vinda representação, sobretudo popular[1] –, nas mais diversas searas; contudo, não raro, a estes tantos conselhos criados, acabam-se conferindo maiores poderes, por exemplo, que o poder delegado aos genuínos e legítimos representantes do povo (Congresso Nacional), ditando referidos conselhos diretrizes ou resoluções que, na prática, valem mais que a lei.

Na prática: isso gera uma situação inusitada em nossa democracia: pois quem não teve, muitas vezes, um voto sequer, ou mesmo tenha passado pelo crivo das urnas, na realidade, acaba mandando (muito) mais que quem foi eleito e ditando regras, atropelando o Congresso e as políticas eleitas pelo povo, o que deveria ser objeto de maior indagação e meditação.

Aliás, na Comissão Especial para discutir a Proposta de Emenda à Constituição n. 18, de 2025, no começo de dezembro do ano passado, do Governador Ronaldo Caiado foi cirúrgico ao apontar a situação vivenciada no Brasil, ao exemplificar que, por exemplo, uma Resolução baixada por Conselho (frise-se, por mais importante que seja, ou por mais ilustres que sejam os seus integrantes ou por melhores que sejam as intenções na política adotada) se sobrepõe à lei e/ou às políticas públicas de competência dos Estados, demonstrando o seu fundado receio em relação à redação originária da PEC[2].

O Governador do Estado de São Paulo, Tarcísio de Freitas, de forma também muito contundente, pontuara, em referido encontro, os principais aspectos que suscitavam reservas em relação à redação originária da PEC:

• discorreu ser a segurança pública o principal problema e preocupação da população. E que o cidadão sabe que a tecnologia é fundamental, a integração é fundamental e, sobretudo, mais rigor nas penas, aliado, evidentemente, à eficácia da lei; o que, acrescentamos, deveria ser a tônica da PEC.
• concluiu que, da forma como foi originariamente proposta, a PEC seria cosmética – simplesmente o que ela estaria fazendo seria elevar ao status constitucional o que já estaria previsto na Lei do SUSP (sancionada na época do Governo do Ex Presidente Michel Temer)(ou seja, repetindo que a lei já diz);
• disse que o problema da PEC, da forma como foi encaminhada pelo Governo Federal, é que ela poderia implicar ofensa à autonomia dos Estados; haveria uma ampliação da ingerência da União na política nacional de segurança;
• mostrou preocupação com a exigência de uma consulta obrigatória a um tal Conselho Nacional de Segurança Pública e Defesa Social, que passaria a ser o grande formulador de políticas no assunto, com o receio de impor políticas de segurança pública aos Estados, muito embora sejam os Estados aqueles que, efetivamente, financiam a segurança pública em mais de oitenta por centro.
•  Ponderou o risco de que o Conselho, majoritariamente, pudesse ser definido pelo Ministério da Justiça (acrescente-se, seja deste ou de um futuro outro governo que poderá suceder o atual), listando a pouca representatividade dos Estados e dos municípios, os quais estão na ponta da linha, tendo melhores condições de falar sobre segurança pública[3].

Outras preocupações externadas pelo Governador de São Paulo foram muito certeiras, citando-se, para tanto, as seguintes colocações:

• quando se pretendia, na redação da PEC inicial, a criação de uma tal polícia viária federal, ficava uma inquietante indagação: afinal, a polícia rodoviária, nos últimos anos, cresceu muito, sendo muito competente e preparada, de forma que ficaria a pergunta acerca de como se daria, por exemplo, o patrulhamento das hidrovias?
• outra questão: a constitucionalização do Fundo Nacional de Segurança Pública e do Fundo Penitenciário Nacional – haveria o risco de se condicionarem repasses as políticas estabelecidas (ou melhor, ditadas) pela União;
• os que estão no dia a dia, que, em regra, enfrentam o crime, são, justamente, os Estados e os municípios. Para que o texto da PEC representasse um avanço, seria necessária uma melhor organização, mais parecida com a que se tem no sistema de educação ou de saúde, em que as competências são melhor delimitadas;
• no Estado de São Paulo, citou, na oportunidade, que há 184 presídios, com uma população carcerária de 200 mil presos. E frisou que isso tem que ser observado na análise de distribuição de recursos;
• de forma que, se não houver regras claras na distribuição de competências, como constava da redação original da PEC, haverá uma sobreposição ou superposição, ao invés de uma efetiva cooperação, levando a desorganização.
• não se pode permitir uma centralização excessiva, indo a redação originária da PEC na contramão do que o mundo moderno todo pratica na matéria de segurança; conforme exemplo dado pelo Governador, um pais como o nosso, que tem 8 milhões de quilômetros quadrados, 27 estados, 5.569 municípios e a política pública de segurança concentrada, apenas, na União[4].

O objetivo, segundo contundente e procedente crítica do Governador Paulista, teria que ser em direção à (real) integração pela via da cooperação, e não da subordinação[5].

No seu Relatório, o Deputado Mendonça Filho vai no ponto, ao destacar que:

“… muito embora seja necessário reconhecer que o Poder Executivo federal deu um passo relevante ao iniciar o debate com a iniciativa de uma proposta de emenda constitucional sobre o tema, entendemos que o texto enviado não enfrentou, de forma abrangente, as deficiências estruturais que hoje permitem a expansão do crime organizado. O projeto original manteve um enfoque excessivamente centralizador e tímido, sem fortalecer, plenamente, a capacidade executiva dos estados ou assegurar continuidade orçamentária e coordenação institucional no enfrentamento ao crime. Nosso substitutivo avança na direção inversa: aposta em descentralização com ordem, na organização federativa articulada e no fortalecimento da atuação junto à população, valorizando tanto a coordenação nacional, quanto a autonomia dos entes que, efetivamente, executam a segurança pública. A estratégia de apresentação não é apenas uma escolha didática, mas revela uma clara opção política por um modelo de Estado que chega com eficácia onde o crime tenta se apoderar da vida de nossos compatriotas” (os grifos são do Deputado)[6].

No que concerne do avanço de competência, por exemplo, por meio da criação de conselhos, foi citado, em certo sentido, a questão do ativismo (até pelo Poder Judiciário), avançando em matérias que não teriam, respeitosamente, competência para tratar ou regular, seja pelo conhecimento de quem trabalha na ponta, seja por atribuição constitucional e legal, sendo o relatório peremptório:

“No que diz respeito à premente necessidade de atuação harmônica entre os Poderes, nos últimos anos, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) passou a impor, por resolução, profundas mudanças em políticas públicas sensíveis, sem a realização do necessário debate democrático. Tais medidas, por vezes, desencadeiam perversos efeitos sobre a segurança pública e sobre o exercício das competências constitucionais de seus órgãos. Essa silenciosa expansão do poder normativo do CNJ, que redefine práticas policiais, rotinas processuais e parâmetros de atuação institucional, exige uma resposta constitucional clara desta Casa. Nosso texto enfrenta essa distorção, com o propósito de restabelecer o equilíbrio entre os Poderes. No plano fático, os exemplos são eloquentes. A Resolução CNJ nº 213/2015, que trata das audiências de custódia, disciplinou a temática com comandos típicos de processo penal, gerando efeitos imediatos sobre rotinas policiais e sobre as decisões de contenção estatal da criminalidade, em clara matéria reservada à lei. Em outra frente, a Resolução CNJ nº 487/2023, sobre a Política Antimanicomial do Poder Judiciário, redesenhou os procedimentos de custódia e de tratamento psiquiátrico de pessoas inimputáveis, com impacto direto na gestão das políticas penais e na segurança institucional, sem indicar a infraestrutura substitutiva que seria garantida em substituição ao que já existia. Entrando em um dos temas mais polêmicos e complexos do País, a Resolução CNJ nº 412/2021, estabelece diretrizes para o monitoramento eletrônico de pessoas que, entre muitas outras determinações, estabelece que a ‘pessoa monitorada somente poderá ser presa em flagrante delito ou em cumprimento a mandado de prisão a ser efetuado, neste último caso, por instituição de segurança pública com atribuição para tanto’. Na prática, os criminosos em monitoramento acabam por tirar proveito de tal regra, transitando livremente em flagrante descumprimento de suas restrições, sem serem incomodados por todos os demais órgãos de segurança pública que não têm a competência para específica. Esses casos evidenciam a reiterada ultrapassagem da fronteira entre a regulação administrativa e a criação de normas materiais de natureza legislativa, com impacto real no funcionamento das polícias, do sistema prisional e em todo aparato de segurança pública.

O Relatório, com o Substitutivo, elencou, por fim, alguns pilares (embora aponte quatro principais, sendo possível, entretanto, visualizar vários deles ao ler o documento), que transformaram uma PEC originariamente apresentada pelo Governo, bastante criticável quanto aos objetivos visados – meramente simbólica –, em algo muito melhor e totalmente diferente, mudando bastante sua feição, diga-se de passagem, para implementar, de fato, uma política criminal e de segurança pública que, há muito tempo, era almejada pela sociedade, focando em:

• medidas efetivas em detrimento das organizações criminosas, sobretudo de alta periculosidade ou lesividade, envolvendo crimes praticados com violência extrema;
• previsão de mandados de criminalização e maior punição, visando à restrição da progressão de regime, suspensão de benefícios infundados, bem como em prol do confisco ampliado de bens de origem ilícita;
• conformação do direito das vítimas, mediante a correção de um desequilíbrio estrutural, aproximando o país “de modelos que promovem garantias individuais, não somente dos criminosos, mas sobretudo das vítimas e dos inocentes”[7];
• modernização e racionalização do sistema policial e da sua governança, com a constitucionalização do SUSP, o que, deve-se frisar, era a ideia original da redação enviada pelo Governo Federal, muito embora com a importante ponderação de que a “a coordenação nacional não significa centralização ou substituição do papel dos estados e dos municípios, mas sim um conjunto normativo que promova a cooperação e que fortaleça a mais ampla atuação policial”[8];
• criação, consolidação e profissionalização das “polícias municipais” e reorganização das guardas municipais[9];
• uma maior e melhor delimitação, de forma mais clara, das atribuições da Polícia Federal e Polícia Rodoviária Federal;
• o fortalecimento do sistema de políticas penas e da gestão prisional[10], consolidando “sustentabilidade financeira e a modernização das políticas públicas de segurança e de execução penal”

A mudanças propostas, com um detalhamento em relação aos artigos alterados, serão objeto de estudo em outro artigo para o Blog, mas, para o escopo do presente, cabe asseverar que o Substitutivo apresentado é significativamente melhor à Proposta da PEC Original, devendo o texto ainda ser debatido no Congresso.

[1] A questão não reside na criação de Conselhos em si, cuja ideia é boa, propiciar um diálogo entre pessoas, procurando uma síntese democrática na resolução de dilemas. Um dos problemas, entretanto, reside na escolha de seus representantes, nos mais variados conselhos que existem, com pessoas, às vezes, muito alinhadas à determinada orientação ou vertente ideológica.

[2] Para quem tiver interesse, é possível consultar a integra do evento, muito embora a fala do Governador seja inaugural: https://www.youtube.com/watch?v=Q75oCac9oSo ;

[3] Confiram-se todos estes pontos, a respeito: https://www.youtube.com/watch?v=wBqiwqy89dg

[4] No mesma manifestação, os pontos são elencados em: https://www.youtube.com/watch?v=wBqiwqy89dg

[5] Todas estas ponderações podem ser consultadas em: Confira-se, a respeito: https://www.youtube.com/watch?v=wBqiwqy89dg

[6] O documento pode ser consultado em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=3092446&filename=Tramitacao-PEC%2018/2025

[7] Consta, textualmente, do relatório, com o Substitutivo: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=3092446&filename=Tramitacao-PEC%2018/2025

[8] https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=3092446&filename=Tramitacao-PEC%2018/2025

[9] O parecer, de forma muito realista, pontua que “Em um país em que mais de 80% da população vive em áreas urbanas, ampliar a capacidade de resposta local representa seguir atendendo à população no dia-a-dia do policiamento comunitário, enquanto outras forças de segurança pública enfrentam a influência exercida pelas facções, milícias e outros grupos que se aproveitaram da ausência do poder público para impor normas ilegais e capturar as economias locais” (grifos são do Deputado) (https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=3092446&filename=Tramitacao-PEC%2018/2025 )

[10] “Pela primeira vez, a Constituição Federal passa a orientar o estabelecimento de um sistema com definição clara de competências, padrões de disciplina, regras de visitação, uso de tecnologias de segurança e procedimentos de correição. É estabelecido um sistema híbrido entre a gestão e a operação das políticas públicas em matéria de execução penal, cabendo ao órgão gestor aos atos de planejamento e às polícias penais a sua execução. A constitucionalização do Regime Disciplinar Diferenciado e a previsão de regimes de custódia mais severos para lideranças de organizações criminosas de alta periculosidade ou lesividade respondem a um dos principais fatores de insegurança pública: o uso dos presídios como centros de comando ou “universidades do crime”. Ao estabelecer rígidos critérios para os seus procedimentos, o sistema prisional deixa de ser fonte de fortalecimento das facções e passa a ser instrumento efetivo de contenção de redes criminosas, com o apoio coordenado da União para a superação de assimetrias entre os entes federativos” (grifos são do Deputado, em seu relatório)( https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=3092446&filename=Tramitacao-PEC%2018/2025 )