Oséias Francisco da Silva – Supervisor da Guarda Civil Municipal, formado em Filosofia e Mestre em Políticas Públicas, Pós-graduado em Gestão de Segurança Pública.
Uma pergunta recorrente que recebo é a seguinte: Qual a diferença entre a polícia militar (PM) e guarda civil municipal (GCM)? É compreensível haver dúvidas e dificuldades em diferenciar essas duas corporações da segurança pública. Não são apenas parte da sociedade que padece de clareza, mas muitos integrantes dessas forças também, não é raro o flagrante de agentes discutindo e até conflituando, e às vezes o caso chega na delegacia de polícia e até no judiciário para deliberação. Esse problema é pontual, específico, entre PM e GCM, não acontece com outras forças, como por exemplo, com a polícia penal, com o socioeducativo, com a polícias federal e rodoviária federal, com a polícia civil, com a polícia judicial, com a polícia do ministério público e com as polícias legislativas.
É relevante destacar nesse primeiro momento as possíveis origens históricas dessa confusão e no decorrer dessa reflexão vamos buscar encontrar possíveis soluções para demarcar, se é possível, o quadrado de cada uma dessas duas corporações. E para tanto vamos pontuar as características que aproximam e as que distanciam as duas policiais. Um dos marcos históricos importantes do surgimento da guarda municipal foi a criação e sanção da lei 10[1] de outubro de 1831, época do Brasil Império, que diz em seu artigo 1º: O Governo fica autorizado para crear nesta Cidade um Corpo de guardas municipaes voluntarios a pé e a cavallo, para manter a tranquillidade publica, e auxiliar a Justiça, com vencimentos estipulados, não excedendo o numero de seiscentas e quarenta pessoas, e a despeza annual a cento e oitenta contos de réis.
Essa é referência mais emblemática e um dos problemas da confusão reside a partir da interpretação dessa lei. A polícia militar do estado de São Paulo, no endereço virtual (https://www.policiamilitar.sp.gov.br/institucional/vultos-historicos) , na seção que trata da genealogia da corporação, vultos históricos, coloca o Diogo Antônio Feijó na linha histórica e adultera intencionalmente o texto[2] da lei 10 de outubro de 1831, colocando polícia militar no lugar de guardas municipais, como podemos constatar: O padre Feijó, quando Ministro da Justiça, determinou, por lei de 10 de outubro de 1831, que as províncias organizassem as Polícias Militares, para “manter a tranqüilidade pública e auxiliar a Justiça“. Essa reprodução adulterada de parte do texto da lei ou se trata de erro grosseiro ou má fé para induzir a erro o leitor. De qualquer maneira, identifico que a partir desse momento foi lançada a semente da confusão, ou de certo aspecto da confusão.
É honesto destacar que nesse momento histórico o País, que na época era intitulado de Império do Brasil, estava começando seu processo de estruturação, de organização como Nação, que ganhou força com a chegada da família real portuguesa no Rio de Janeiro em 1808. A organização, principalmente na segurança, ganhava contornos e complexidades a partir das novas demandas oriundas do crescimento populacional, da abertura comercial, da consolidação territorial e das disputas políticas domésticas e internacionais.
Um outro marco histórico que julgo relevante foi a criação em 1926, a partir da lei nº 2.141, de 22 de outubro de 1926, da guarda civil estadual de São Paulo. No artigo 2º dessa norma[3] em referência traz as atribuições dessa força de segurança, que foi estabelecida como auxiliar da Força Pública, e diz: A Guarda Civil é destinada á vigilancia e policiamento da Capital, á inspecção e fiscalização da circulação de vehiculos e pedestres e das solennidades, festejos e divertimentos publicos, incumbindo-lhe tambem os serviços de transportes policiaes e communicações por meio de telegrapho e telephone da policia. E é na organização administrativa desse órgão de segurança pública que encontramos as principais semelhanças com as atuais guardas municipais, nas graduações dos cargos da carreira hierárquica, cujas denominações estão expressas no artigo 1º (Inspetores, Subinspetores, guardas de 1ª Classe, guardas de 2ª e guardas de 3ª classe) e na instalação de estruturas nas cidades conforme artigo 5º: O Poder Executivo poderá, se assim o exigir o serviço publico, organizar secções da Guarda Civil, destinadas ao policiamento das cidades de mais de 30.000 habitantes. Ou seja, tanto as graduações da carreira quanto a instalação nas cidades serviram como referências para as atuais guardas civis municipais. Nesse contexto, podemos constatar aspectos do fenômeno do isomorfismo institucional entre essas duas forças da segurança pública.
Avançando em nossa reflexão, quero não ser exaustivo, mas pontuar aspectos que entendo relevantes ao nosso objetivo, e para tanto tomemos como referência a constituição da República de 1988, que em seu artigo 144, trata da segurança pública, traz uma das características mais marcante entre a polícia militar e a guarda civil municipal. O parágrafo 6º desse artigo diz: As polícias militares e os corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva do Exército (…). Desde a constituição federal 1934, artigo 167, as polícias militares são consideradas forças auxiliares e reservas do Exército Brasileiro, que em sua estrutura organizacional tem a Inspetoria Geral das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares (IGPM) foi criada pelo Decreto-Lei nº 317, de 13 março de 1967, que sofreu algumas alterações legislativas.
Outro aspecto que diferencia a polícia militar das guardas civis municipais é sua vinculação organizativa ao estado e sua subordinação ao govenador. Enquanto as guardas municipais estão na estrutura administrativa dos municípios e subordinadas aos prefeitos. Ainda destacamos o caráter permanente da polícia militar, em que pese não está previsto na constituição federal 1988, onde as outras forças foram expressamente designadas como permanentes, polícia federal, polícia rodoviária federal e polícia ferroviária federal previstos nos parágrafos 1º, 2º e 3º respectivamente do artigo 144 da norma em comento. No caso da polícia militar a condição de permanente foi estabelecida pela lei infraconstitucional nº 14.751, de 12 de dezembro de 2023, que instituiu a lei orgânica das polícias militares e corpos de bombeiros militares, que em seu artigo 2º diz: As polícias militares e os corpos de bombeiros militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios são instituições militares permanentes (…). Enquanto as guardas municipais, conforme parágrafo 8º do artigo 144, são órgãos de criação facultativos aos munícipios, o texto constitucional diz: Os Municípios poderão constituir guardas municipais (…).
Uma outra diferença fundamental entre as duas forças é que a guarda municipal é civil e a polícia militar é militar, não é mera redundância o uso do termo. No militar está engendrada a ideia de defesa do Estado contra os inimigos internos e externos, e não foi por acaso que a criação da polícia militar de São Paulo foi resultado da fusão da Força Pública com a guarda civil estadual por meio do Decreto-lei 217, de 08 de abril de 1970, como consequência da ruptura democrática de 1964 e a instituição do regime autoritário que perdurou formalmente até a promulgação da constituição de 1988. No militarismo tem a figura do soldado, inclusive na polícia militar.
O militarismo se configura como uma ideologia consubstanciada nos rituais, na concepção de segurança, na estética e na organização da corporação. A guarda municipal, conforme a lei federal 13.022/2014 em seu artigo 1º diz que se trata de uma instituição civil e no artigo 19 estabelece vedações: A estrutura hierárquica da guarda municipal não pode utilizar denominação idêntica à das forças militares, quanto aos postos e graduações, títulos, uniformes, distintivos e condecorações. Essas vedações abrangem a formação conforme parágrafo 3º do artigo 11. Mas na prática é possível encontrar aspectos do militarismo nas guardas municipais como resquícios do seu processo de criação e manifesta certa dificuldade em estabelecer sua identidade. E existem diferenças de prerrogativas entre as forças e tratamento jurídico, não adentraremos nessas searas para evitar ser exaustivo na exposição.
Avancemos para as semelhanças entre as duas forças da segurança pública e no primeiro momento destaco que ambas são órgãos públicos, com carreira acessadas por meio de concurso público com um processo seletivo constituído de várias etapas (prova escrita, teste físico, psicotécnico, investigação social, curso de formação e estágio supervisionado). Ambas são ostensivas, ou seja, são instituições uniformizadas e armadas e têm viaturas (veículos) identificáveis. Ambas são corporações estruturadas com base na hierarquia na disciplina, nas guardas municipais, lei federal 13.022/2014, polícia militar, lei 14.751/2023.
Outra semelhança entre as forças é o campo de atuação, a segurança pública, artigo 144 da constituição federal 1988, a polícia miliar descrita no inciso V e as guardas municipais no parágrafo 8, reforçado pela lei federal 13.022/2014 e pela decisão do Supremo Tribunal Federal na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 995. E ambas estão estabelecidas como integrantes operacionais do Sistema Único de Segurança Pública que foi instituído pela lei federal 13.675/2018, artigo 9, inciso V, polícia militar, e inciso VII, guardas municipais.
Outra semelhança importante, a que mais gera atritos, polêmicas e divergências, é a atuação no policiamento ostensivo, que recentemente o Supremo Tribunal Federal decidiu no Tema 656[4], no Recurso Extraordinário 608588 de repercussão geral, que é:É constitucional, no âmbito dos municípios, o exercício de ações de segurança urbana pelas Guardas Municipais, inclusive policiamento ostensivo e comunitário, respeitadas as atribuições dos demais órgãos de segurança pública previstos no art. 144 da Constituição Federal e excluída qualquer atividade de polícia judiciária, sendo submetidas ao controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, nos termos do artigo 129, inciso VII, da CF. Conforme o art. 144, § 8º, da Constituição Federal, as leis municipais devem observar as normas gerais fixadas pelo Congresso Nacional. Essa decisão foi fundamental para dirimir dúvidas e elucidar entendimentos sobre o papel das guardas municipais e a modalidade de policiamento ostensivo, que a polícia militar tentava historicamente monopolizar. A base que sustenta a tentativa de monopolização por parte da polícia militar é o Decreto-lei 667, de 02 de julho de 1969, cujo artigo 3º estabelece expressamente que o policiamento ostensivo é exclusividade da polícia militar. Não foi recepcionado pela constituição federal de 1988.
A polícia militar e as guardas civis municipais fazem o policiamento ostensivo, preventivo e comunitário, ambas as forças prendem em flagrante delito os delinquentes, no caso das guardas municipais, amparo legal lei federal 13.022/2014, artigo 5º inciso XIV: encaminhar ao delegado de polícia, diante de flagrante delito, o autor da infração, preservando o local do crime, quando possível e sempre que necessário. Ou seja, prender e preservar o local de crime são atribuições típicas das policiais.
As guardas municipais protegem os bens, serviços e instalações municipais conforme previsão constitucional, parágrafo 8º do artigo 144, sendo que os bens compreendem, com base no parágrafo único do artigo 4º da lei federal 13.022/2014, os bens de uso comum, os de uso especial e os dominiais. E a lei federal 10.406, de 10 de janeiro 2002, código civil, no artigo 99 incisos I, II e III, os bens de uso comum: rios, mares, estradas, ruas e praças; os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias; – os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades. Além das XVIII competências específicas estabelecidas no artigo 5º da lei federal 13.022/2014. As guardas municipais atuam com o poder de polícia no trânsito, na postura municipal, no meio ambiente, e na segurança urbana em geral e a polícia miliar também, seja em atribuição direta ou indireta.
Ambos os órgãos em suas atuações devem respeitar o pacto federativo, manter o espírito de cooperação nas atuações concorrentes e solidários nas atuações específicas sempre visando a supremacia do interesse público. As forças de seguranças unidas fortalecem a prevenção e o combate a criminalidade e garante mais segurança a população. As críticas a atuação concorrente residem no chamado retrabalho, ou seja, duas corporações fazendo o mesmo trabalho, o que de fato é resolvido facilmente com planejamento porque os territórios das cidades são imensos, e uma distribuição racional do efetivo das forças possibilita maior capilaridade e presença, o que vai contribuir com a prevenção e repressão aos crimes e criminosos e consequentemente aumentar a sensação de segurança da população.
Os possíveis conflitos nas atuações concorrentes poderão ser resolvidos por meio de alteração na constituição federal para delimitar as atribuições dos órgãos polícia militar e guardas municipais por tipo penal ou por território, no caso de repressão. Ou seja, definir em lei em quais crimes compete o atendimento a polícia militar ou a guarda civil municipal ou em quais territórios da cidade compete o atendimento, independentemente do delito, a força policial.
[1] BRASIL. Lei 10 de outubro de 1931. Disponível em: https://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei_sn/1824-1899/lei-37586-10-outubro-1831-564553-publicacaooriginal-88479-pl.html. Acessado em 04 de maio de 2026.
[2] POLÍCIA MILITAR DE SÃO PAULO. Vultos históricos. Disponível em: https://www.policiamilitar.sp.gov.br/institucional/vultos-historicos. Acessado em 04 de maio de 2026.
[3] ESTADO DE SÃO PAULO. Lei nº 2.141, de 22 de outubro de 1926. Disponível em: https://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/lei/1926/lei-2141-22.10.1926.html. Acessado em 04 de maio de 2026.
[4] SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Tema 656 – Limites da atuação legislativa local para disciplinar as atribuições das guardas municipais destinadas à proteção de bens, serviços e instalações do município. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?incidente=3832832&numeroProcesso=608588&classeProcesso=RE&numeroTema=656. Acessado em 04 de maio de 2026.
