Cláudio Tucci Junior – Pós-Doutor em Direito pela USP, Professor do Curso Superior Tecnólogo em Segurança Pública da Faculdade VP
Resumo
O presente artigo analisa as parcerias público-privadas no sistema prisional brasileiro a partir de uma abordagem centrada na governança contratual da custódia penal. Diferentemente de uma leitura meramente favorável ou contrária à participação privada, sustenta-se que o ponto decisivo está no desenho institucional do contrato, na preservação das funções indelegáveis do Estado e na capacidade pública de fiscalizar resultados. A pesquisa utiliza como ponto de partida os materiais sobre política criminal, gestão penitenciária e PPPs em segurança pública, articulando-os com doutrina constitucional, estudos sobre segurança pública e jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Examina-se o esgotamento fiscal do modelo público tradicional, a experiência de Ribeirão das Neves/MG, a centralidade do value for money, a matriz de riscos, o papel do verificador independente e os limites do poder de polícia. Conclui-se que a PPP prisional somente se legitima quando deixa de ser simples mecanismo de abertura de vagas e passa a funcionar como política pública controlada por indicadores de legalidade, ressocialização, transparência e proteção de direitos fundamentais.
Palavras-chave: gestão penitenciária; parceria público-privada; segurança pública; sistema prisional; direitos fundamentais.
Introdução
A discussão sobre parcerias público-privadas no sistema prisional brasileiro costuma ser apresentada de modo excessivamente polarizado: de um lado, a defesa da eficiência privada; de outro, a crítica à privatização do cárcere. Essa oposição, embora relevante, não é suficiente para compreender a complexidade do problema. O ponto central não está apenas em saber se o setor privado pode participar da gestão prisional, mas em definir como, com que limites, sob quais controles e com quais resultados juridicamente exigíveis.
Os arquivos utilizados como referência demonstram que a política criminal e a gestão penitenciária não são campos separados. A política criminal define condutas puníveis, orienta a resposta estatal e influencia diretamente o volume de pessoas presas, ao passo que a gestão penitenciária opera dentro dessas escolhas, administrando vagas, segurança, assistências e reinserção social (SEMANA JURÍDICA, 2026). Essa distinção é decisiva: a crise prisional não nasce apenas dentro da prisão, mas resulta de decisões legislativas, judiciais, orçamentárias e administrativas que se acumulam ao longo do tempo.
A partir desse diagnóstico, este artigo propõe uma abordagem diferente das análises anteriores: compreender a PPP prisional como problema de governança contratual da custódia penal. Isso significa examinar não apenas custos e vagas, mas também matriz de riscos, fiscalização independente, indicadores de desempenho, compatibilidade constitucional, proteção de direitos fundamentais e capacidade do Estado de continuar governando aquilo que não pode delegar.
1. Política criminal, orçamento e produção do encarceramento
A política criminal brasileira tem produzido, nas últimas décadas, uma expansão contínua da população prisional. O encarceramento cresce em ritmo superior à capacidade estatal de construção de vagas, contratação de servidores e oferta de políticas de reinserção. O material da Semana Jurídica indica que o Brasil figura entre os maiores sistemas prisionais do mundo e que São Paulo concentra o maior sistema estadual, com forte pressão fiscal, déficit de vagas e crescimento de custos (SEMANA JURÍDICA, 2026).
Esse fenômeno revela uma contradição estrutural. O Estado amplia o alcance do sistema penal, mas não amplia, na mesma proporção, a capacidade administrativa e financeira necessária para executar a pena de forma constitucionalmente adequada. A prisão passa a funcionar como resposta automática à insegurança, ainda que as evidências apontem que encarceramento em massa, por si só, não reduz a criminalidade de maneira sustentável.
Lima, Bueno e Mingardi (2016) observam que a segurança pública brasileira permanece marcada por forte fragmentação institucional, baixa coordenação federativa e dificuldade de transformar informação em política pública consistente. No campo prisional, essa fragilidade se torna ainda mais visível: o sistema recebe pessoas condenadas ou presas provisoriamente, mas não dispõe de estrutura suficiente para cumprir a Lei de Execução Penal em sua dimensão material.
O orçamento, nesse contexto, não é um detalhe técnico. Ele revela prioridades reais. Quando a maior parte dos recursos se concentra em custódia, pessoal e manutenção mínima, restam poucos instrumentos para educação, trabalho, saúde, assistência ao egresso e prevenção da reincidência. O resultado é conhecido: o sistema prende, contém e desloca o problema, mas raramente o resolve.
2. A crise da gestão pública direta e o esgotamento do modelo tradicional
A gestão pública direta do sistema prisional enfrenta um limite que é simultaneamente fiscal, administrativo e constitucional. Fiscal, porque a expansão por construção pública exige investimento inicial elevado e posterior incorporação permanente de despesas com pessoal. Administrativo, porque a abertura de unidades demanda concursos, formação, manutenção, tecnologia, saúde, alimentação e logística. Constitucional, porque a ausência de vagas, assistências e condições mínimas viola direitos fundamentais das pessoas sob custódia.
Nos materiais analisados, a situação paulista aparece como exemplo expressivo dessa tensão. A apresentação sobre PPPs em segurança indica que São Paulo possui orçamento prisional relevante, mas grande parte dele é consumida por despesas correntes e pessoal, reduzindo a margem para investimentos estruturais e políticas de reinserção (UNASP, 2026). A consequência é a repetição de um ciclo conhecido: novas prisões são demandadas, mas o orçamento disponível mal sustenta as existentes.
A decisão do Supremo Tribunal Federal na ADPF 347 reconheceu o estado de coisas inconstitucional do sistema prisional brasileiro. Esse reconhecimento desloca o debate: não se trata mais de discutir apenas a conveniência administrativa de modelos alternativos, mas de enfrentar uma omissão estrutural do Estado. Na mesma direção, o RE 841.526 fixou a responsabilidade objetiva estatal pela morte de detento, reforçando que a custódia não elimina a titularidade de direitos fundamentais.
Nesse cenário, a PPP surge não como solução mágica, mas como tentativa de reorganizar a forma de financiar, construir e operar parcelas da infraestrutura penitenciária. O problema é que, se mal desenhada, ela apenas substitui a precariedade pública por dependência contratual privada. Por isso, o debate maduro não deve começar pela pergunta “privatizar ou não privatizar”, mas por outra: quais funções podem ser contratadas sem que o Estado perca o controle jurídico, político e democrático da execução penal?
3. Ppp prisional como governança contratual: entre eficiência e controle
A Lei nº 11.079/2004 define a PPP como contrato de concessão patrocinada ou administrativa, marcado por prazo longo, repartição de riscos e contraprestação pública. No setor prisional, a modalidade juridicamente pertinente é a concessão administrativa, pois o usuário final é difuso: a sociedade é beneficiária da segurança pública, enquanto a pessoa presa é destinatária de serviços obrigatórios, não consumidora de uma tarifa.
A apresentação sobre PPPs em segurança ressalta que a Constituição não proíbe a participação privada na execução de serviços auxiliares, mas preserva como indelegáveis as funções típicas de autoridade estatal. Essa distinção é essencial: infraestrutura, alimentação, lavanderia, manutenção, educação, saúde básica, tecnologia, monitoramento e apoio administrativo podem ser contratados; coerção, disciplina com poder de autoridade, decisão sobre prisão, soltura, sanção disciplinar grave e uso legítimo da força permanecem sob responsabilidade estatal (UNASP, 2026).
Oliveira (2018) sustenta que PPPs e concessões podem oferecer vantagens operacionais relevantes, como metas, transparência, inovação tecnológica, eficiência e alocação adequada de riscos. No sistema prisional, contudo, essas vantagens só têm sentido se forem convertidas em cláusulas contratuais verificáveis. Não basta afirmar que o privado será mais eficiente; é preciso definir indicadores de desempenho, mecanismos de desconto, auditoria independente e consequências objetivas pelo descumprimento.
É aqui que a governança contratual se diferencia da simples terceirização. Na terceirização comum, contrata-se uma atividade. Na PPP bem estruturada, contrata-se um resultado público mensurável ao longo de décadas. O contrato deixa de ser apenas instrumento econômico e passa a ser peça de arquitetura institucional: distribui riscos, organiza incentivos, fixa deveres, preserva competências estatais e cria mecanismos de controle.
4. Value for money, capex, opex e a dimensão fiscal da execução penal
Um dos conceitos mais relevantes para avaliar PPPs é o value for money. A ideia é simples, mas frequentemente ignorada: a parceria só se justifica se entregar resultado público superior ou mais eficiente do que a alternativa estatal comparável. Sem essa comparação, a PPP pode ser aprovada por intuição política, pressão fiscal ou entusiasmo gerencial, mas não por racionalidade pública.
Os materiais analisados distinguem CAPEX e OPEX de forma útil para o debate prisional. CAPEX corresponde ao investimento inicial em construção, equipamentos, sistemas e infraestrutura. OPEX corresponde ao custo de manter o serviço funcionando: pessoal, alimentação, energia, saúde, manutenção e tecnologia. No modelo público, o debate costuma valorizar a inauguração da unidade, mas o problema fiscal mais duradouro está no OPEX, especialmente na folha de pessoal (UNASP, 2026).
A apresentação sobre PPPs aponta estudo da FIPE para São Paulo, segundo o qual a gestão privada, em cenário de cumprimento integral das exigências legais, poderia reduzir o OPEX em comparação à gestão pública, sobretudo pela incorporação de tecnologia e automação. O dado central não é apenas a economia estimada, mas a lógica de substituição: investimento maior em tecnologia e infraestrutura pode reduzir custos operacionais ao longo do contrato (UNASP, 2026).
Todavia, o value for money não pode ser confundido com menor preço. No sistema prisional, pagar menos por um serviço que não cumpre a Lei de Execução Penal não representa eficiência, mas apenas precarização contabilizada. A comparação correta deve considerar o custo de um sistema legalmente adequado. Se o modelo atual é barato porque descumpre direitos, ele não pode servir como parâmetro legítimo de economicidade.
5. Ribeirão das neves e o problema dos incentivos contratuais
O Complexo Penal de Ribeirão das Neves/MG é a experiência mais conhecida de PPP prisional no Brasil. O material da Semana Jurídica descreve sua estrutura com unidades prisionais, capacidade prevista, colaboradores, célula compartilhada de serviços, câmeras, controle eletrônico, body scanner, raio-x e indicadores contratuais envolvendo trabalho, educação, saúde, assistência jurídica, eventos graves e monitoramento financeiro (SEMANA JURÍDICA, 2026).
Os resultados operacionais apresentados são relevantes: número expressivo de estudantes, atividades laborais, atendimentos de saúde, assistência jurídica periódica e práticas inovadoras de reinserção social. Esse conjunto indica que a PPP pode produzir um ambiente mais organizado do que unidades públicas historicamente precarizadas, especialmente quando há metas claras e fiscalização constante (SEMANA JURÍDICA, 2026).
Entretanto, Ribeirão das Neves também expõe o ponto mais sensível do modelo: os incentivos. Se a remuneração estiver centrada na disponibilidade de vagas, o contrato pode premiar a permanência do preso, e não sua saída qualificada. O objetivo da política criminal democrática é reduzir reincidência e promover retorno social responsável; já o contrato mal desenhado pode remunerar apenas ocupação, disciplina formal e funcionamento da estrutura.
Tucci Junior (2022) defende que a PPP prisional deve ser compreendida como complemento ao controle estatal, não como substituição do Estado. Essa formulação é adequada porque evita dois equívocos: imaginar que o privado possa assumir o núcleo do poder punitivo, ou supor que o Estado, sozinho, conseguirá superar sua crise de financiamento e gestão sem alterar instrumentos de governança.
O desafio, portanto, não está apenas em replicar Ribeirão das Neves. Está em aperfeiçoar o modelo. O contrato deve remunerar desempenho ressocializante, regularidade de serviços, preservação de direitos, redução de eventos críticos, transparência de dados e cumprimento da Lei de Execução Penal. Uma PPP que apenas abre vagas pode aliviar a superlotação; uma PPP orientada por resultados pode contribuir para reorganizar a execução penal.
6. Poder de polícia, responsabilidade estatal e limites constitucionais
A participação privada no sistema prisional encontra limite no poder de polícia. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, especialmente a ADI 1717, estabelece que atos típicos de autoridade pública não podem ser transferidos a particulares. Aplicada ao sistema prisional, essa diretriz significa que o Estado pode contratar apoio material e serviços auxiliares, mas não pode abdicar do comando da custódia, da disciplina com autoridade, da segurança coercitiva e da proteção jurídica das pessoas presas.
O RE 841.526 reforça esse ponto ao reconhecer a responsabilidade objetiva do Estado pela morte de detento. Ainda que serviços sejam contratados com particulares, o dever constitucional de proteção permanece público. A PPP pode repartir riscos econômicos e operacionais, mas não transfere a titularidade do dever estatal de garantir integridade física, saúde, dignidade e legalidade na execução penal.
A ADPF 347, por sua vez, torna o debate ainda mais exigente. Se o sistema prisional brasileiro vive um estado de coisas inconstitucional, qualquer inovação contratual deve ser avaliada pelo seu potencial de reduzir violações, e não apenas de ampliar vagas. O critério constitucional não é a aparência de modernização, mas a capacidade concreta de aproximar a execução penal da legalidade.
Essa é a razão pela qual o verificador independente assume papel central. O material das PPPs em segurança destaca a função desse agente na fiscalização por indicadores, com relatórios periódicos e possibilidade de descontos automáticos quando metas não são cumpridas (UNASP, 2026). Sem fiscalização independente, a PPP corre o risco de se transformar em contrato longo, caro e opaco. Com fiscalização robusta, pode se converter em instrumento de controle público qualificado.
7. Uma nova abordagem: ppp prisional como política de saída, não de permanência
A abordagem proposta neste artigo é tratar a PPP prisional como política de saída responsável do cárcere, e não como política de permanência organizada. Isso significa que o contrato deve ser desenhado para reduzir danos, ampliar trabalho e educação, qualificar a assistência à saúde, preparar o egresso e diminuir reincidência. A vaga é necessária, mas não pode ser o centro moral do contrato.
Garland (2008) mostra que as sociedades contemporâneas tendem a administrar o crime por meio de modelos gerenciais e de controle de riscos. Essa racionalidade pode ser útil quando organiza dados, metas e planejamento; mas pode ser perigosa quando transforma pessoas em indicadores abstratos. Por isso, a eficiência contratual precisa ser atravessada por critérios jurídicos e humanos.
Zaffaroni (2021) adverte que o sistema penal latino-americano historicamente opera com seletividade e exclusão. A PPP, se descolada de controles democráticos, pode apenas sofisticar essa seletividade. Por outro lado, se submetida à transparência, controle externo, indicadores de direitos e metas de reinserção, pode obrigar o Estado a enxergar custos e resultados que a gestão pública tradicional muitas vezes naturaliza.
A questão final, portanto, é menos ideológica do que institucional. O setor privado pode construir, operar serviços, introduzir tecnologia e assumir riscos contratuais. Mas o Estado deve continuar decidindo, fiscalizando, limitando, punindo descumprimentos e garantindo direitos. Onde o Estado desaparece, não há parceria: há renúncia. Onde o Estado regula bem, a parceria pode se tornar instrumento de correção de um sistema historicamente falho.
Conclusão
As parcerias público-privadas no sistema prisional brasileiro devem ser analisadas com seriedade maior do que aquela permitida pelos discursos simplificadores. Não são salvação automática nem ameaça inevitável. São instrumentos jurídicos complexos, cuja legitimidade depende do desenho contratual, da preservação das funções indelegáveis do Estado e da fiscalização permanente de resultados.
Os arquivos analisados revelam que o sistema penitenciário brasileiro, especialmente em São Paulo, convive com déficit de vagas, pressão orçamentária, crescimento da população prisional e baixa capacidade de investimento estrutural. Nesse contexto, a PPP aparece como alternativa possível, mas somente será constitucionalmente defensável se cumprir aquilo que o modelo público frequentemente não cumpre: legalidade material, transparência, assistência, trabalho, educação e controle democrático.
A melhor abordagem não é perguntar se o cárcere deve ser público ou privado em termos absolutos. O cárcere, enquanto exercício do poder punitivo, permanece público. O que pode ser contratado são meios, serviços, infraestrutura, tecnologia e gestão operacional auxiliar. O fim, contudo, continua sendo constitucional: executar a pena sem destruir a pessoa, proteger a sociedade sem abandonar a legalidade e administrar recursos públicos sem transformar a prisão em negócio sem responsabilidade social.
Assim, a PPP prisional só se justifica quando orientada por uma governança contratual de direitos: matriz de riscos clara, value for money comprovado, verificador independente, indicadores de ressocialização, transparência orçamentária, controle judicial e limites firmes ao poder privado. Sem isso, será apenas mais uma resposta cara a um problema antigo. Com isso, poderá ser uma ferramenta relevante para aproximar a execução penal brasileira de sua promessa constitucional.
Referências
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