Oséias Francisco da Silva – Supervisor da Guarda Civil Municipal, formado em Filosofia e Mestre em Políticas Públicas, Pós-graduado em Gestão de Segurança Pública.
No ano de 1831, a Assembleia Geral do Império do Brasil, aprovou um decreto[1] autorizando a criação de guardas municipais. A finalidade desse órgão público, como expressado no artigo primeiro dessa norma, era manter a tranquilidade pública e auxiliar a justiça. Aqui faço a ponderação necessária que em cada momento histórico as instituições são criadas ou modeladas para contextualizar as demandas políticas, sociais e legais de sua época e toda comparação com tempos outros deve levar em consideração esses aspectos.
Da constituição federal de 1824 a de 1967 o País era organizado e conduzido politicamente pela ideia de segurança nacional nos assuntos defesa contra os inimigos externos e os inimigos internos. E o surgimento da polícia militar, instituída para a segurança interna e manutenção da ordem nos estados, nos territórios e no distrito federal, vem nesse mesmo sentido, sua localização no texto constitucional é no título VII, artigo 183 da constituição federal de 1946 e ratificada na constituição federal de 1967 artigo 13 parágrafo 4º, que trata das forças armadas e capítulo III das competências dos estados e municípios respectivamente, teve a natureza de força auxiliar reserva do Exército.
Só na constituição federal 1988 que o Estado Brasileiro, a República Federativa do Brasil, que reservou um lugar específico para a segurança pública, artigo 144 do capítulo III da seção III do Título V, que trata da defesa do Estado e das Instituições Democráticas, anunciando um giro histórico fundamental no trato dos assuntos referentes a segurança pública e estruturando minimamente esse setor. E nesse artigo, os legisladores eleitos para a Assembleia Nacional Constituinte, que teve seu funcionamento de 2 de fevereiro de 1987 a 5 de outubro de 1988, reservam o parágrafo 8º para autorização de criação das guardas municipais. O texto desse parágrafo diz: Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.
A lei referida é a 13.022, de 8 de agosto de 2014, conhecida como o Estatuto Geral das Guardas Municipais, que após disputas políticas e corporativas no Supremo Tribunal Federal, a Corte Suprema, em Sessão Virtual que durou de 23/6/2023 a 30/6/2023.30, numa Ação Direta de Constitucionalidade (ADI 5780) impetrada pela Associação Nacional dos Agentes de Trânsito com o apoio da Federação Nacional de Entidades de Oficiais Militares Estaduais (FENEME), declarou sua constitucionalidade. Essa lei ao regulamentar o parágrafo oitavo do artigo 144 da constituição da república, e ao elucidar as competências gerais, bens de uso comum, os de uso especial e os dominiais, além de logradouros públicos e instalações dos municípios, também estabeleceu um conjunto de dezoito competências específicas no artigo 5º da norma em comento, onde duas delas, as dos incisos XIII e XIV, garantir o atendimento de ocorrências emergenciais, ou prestá-lo direta e imediatamente quando deparar-se com elas. Encaminhar ao delegado de polícia, diante de flagrante delito, o autor da infração, preservando o local do crime, quando possível e sempre que necessário, caracterizam indubitavelmente a natureza policial das guardas municipais. A partir dessa conclusão farei uma sutil e necessária digressão, mas com pontos de conexão com o propósito de nossa reflexão.
No Brasil o campo da segurança pública, mas também no sistema de justiça, guarda muitas anomalias, uma em especial sobre o uso do termo polícia. Poderíamos perguntar: o que caracteriza um órgão público como polícia? Se ouvíssemos a resposta de uma criança com toda sua pureza e autenticidade não teríamos dúvidas. Uma criança consegue compreender que quem dar aulas é professor, quem constrói casas é pedreiro, quem corta cabelo é cabelereiro e quem prender criminosos e garante a segurança é polícia. Mas, por mais incrível que pareça, o termo polícia no Brasil quase foi patenteado, e um órgão público composto de profissionais que têm a formação policial, competências que exigem o poder de polícia para sua efetivação, prendem criminosos como os policiais, são abatidos impiedosamente pelos criminosos como os policiais, fazem o policiamento ostensivo e comunitário (Julgado do Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário de repercussão geral de nº 608588 no tema 656 em 20/02/ 2025), mas não são policiais. Alguém poderia perguntar é o que então? Esse é um dos dilemas que afeta as guardas municipais. Ou seja, tem pé de porco, orelha de porco, focinho de porco, rabo de porco e grunhido de porco, mas não é porco, é cavalo.
E algo muito parecido aconteceu com termo segurança pública, onde prevalecia uma tese dentro do sistema de justiça, rol taxativo, e a polícia militar, órgão que integra a segurança pública com pretensão de monopolização do policiamento ostensivo, defendem/defendiam que as guardas municipais não são da segurança pública porque não estão expressos nos incisos do caput do artigo 144 da constituição federal 1988, entendimento que foi alterado, tanto pelo sistema de justiça quanto pela polícia militar, a partir da entrada em vigor da lei 13.675/2018 (que criou o Sistema Único de Segurança Pública e que colocou as guardas municipais no inciso VII do artigo 9º dessa norma), e do julgamento realizado pelo Supremo Tribunal Federal na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF 995) que decidiu: declarando inconstitucional todas as interpretações judiciais que excluem as Guardas Municipais, devidamente criadas e instituídas, como integrantes do Sistema de Segurança Pública. Ou seja, o óbvio dito foi positivado por meio da norma infraconstitucional e do julgado do Suprema Corte.
Depois dessa rápida digressão, antes de voltarmos ao fio da meada, trago uma tese que defendo há quase 20 anos e que está registrada nos livros que publiquei: o que define se um órgão público é policial não é o nome que carrega, mas o conjunto de suas atribuições e competências. A polícia militar do estado de São Paulo foi resultado do casamento arranjado e obrigatório da Guarda Civil com a Força Pública (decreto-lei nº 217, de 08 de abril de 1970). Ambas as forças, guarda civil estadual e força pública, cada qual com suas características, mas eram polícias. É uma questão de semântica, guarda municipal, guarda civil, polícia militar, polícia civil, polícia federal, polícia penal e polícia rodoviária federal.
Dito isto, voltando ao fio da meada, a guarda municipal passou por diversas mudanças na história sofrendo as contingências dos períodos e moldando suas características, alcançando um lugar na constituição federal de 1988, mesmo sendo num parágrafo (Já desenvolvi esse tema no livro de minha autoria intitulado O lugar da guarda municipal na segurança em 2021), mas de importância e se fortalecendo nas legislações e julgados supracitados. Mas, contudo, o campo não superou todos os seus dilemas, principalmente a segurança jurídica e prerrogativas. E diante desse cenário persistente surge a possibilidade trazida pela Proposta de Emenda Constitucional 18/2025, que pretende fazer importantes alterações estruturais na segurança, em especial mudando a nomenclatura de guarda municipal para polícia municipal.
Nos meus últimos livros publicados, principalmente no livro A consolidação da guarda civil municipal na segurança pública de 2024, tenho defendido três mudanças na constituição federal para ajustar e dar conta de partes importantes das demandas e dilemas das guardas municipais do Brasil, são elas: harmonização topográfica, harmonização semântica e isonomia em direitos. A proposta de Emenda Constitucional 57/2023 apresentada na Câmara dos Deputados corresponde a contento, mas pela impossibilidade política de sua tramitação nessa casa legislativa, a Proposta de Emenda Constitucional 18/2025 atende parte dessas demandas. Vamos para compreensão dos conceitos apresentados. A harmonização topográfica, ou seja, o deslocamento das guardas municipais do parágrafo oitavo para os incisos do artigo 144 da constituição federal é necessária porque lá estão todos os órgãos que integram a segurança pública, e como está atualmente, gera uma desarmonia que suscita interpretações diversas para atender interesses outros. A hormonização semântica, mudança do nome de guarda municipal para polícia municipal, porque todos os órgãos que integram a segurança pública trazem o nome polícia, e na União temos as polícias, nos estados e distrito federal temos as polícias, apenas nos municípios temos as guardas municipais, gerando uma desarmonia que abre espaços para muitas intepretações que prejudicam esses órgãos municipais.
A isonomia de direitos, porque todos os órgãos da segurança pública têm o direito a aposentadoria em regras especiais e têm regras mais vantajosas no quesito armamento, e apenas as guardas municipais não têm o importante direito a aposentadoria especial, em que pese estarem no mesmo setor, a segurança pública, e sofrendo os problemas da profissão e decorrentes dela. E as regras do estatuto do desarmamento limita de maneira irracional o porte de arma das guardas municipais, principalmente no deslocamento interestadual e depois que se aposenta.
A proposta de Emenda Constitucional (PEC18/2025) dar conta da harmonização topográfica e harmonização semântica, deixando de fora a isonomia de direitos. E mesmo nesses dois pontos apresentados, a PEC referida, conforme foi aprovada pelos deputados federais, preservou pontos obscuros e controversos que revelaram o sempre presente desejo colonizador das polícias militares e suas ações em não permitirem a emancipação das guardas municipais. Num primeiro momento os representantes políticos eleitos e os de instituições de classes trabalharam nos bastidores da Câmara dos Deputados para não haver a harmonização semântica e topográfica, mas como perderam na discussão racional, enxertaram na proposta um dispositivo chamado acreditação, que subordina as guardas municipais a um Conselho Estadual de Segurança e Defesa Social e condiciona a diversos critérios e avaliação periódica a transformação para policia municipal e sua permanência nessa condição.
Pelo andar da carruagem, resta agora os senadores da república, que irão pautar e apreciar a PEC 18/2025, fazerem os ajustes necessários e corrigem as imperfeiçoes no texto e evitar prejuízos para as guardas municipais do Brasil. Diante do exposto, a evolução das guardas municipais é um fato constatável e vem se fortalecendo pelas legislações aprovadas e decisões judiciais proferidas e de fato e direito sempre tivemos a polícia municipal atuando nas cidades, a PEC 18/2025 ou outra propositura poderá consagrar esse processo trazendo os vernizes e cimentos necessários e direitos esperados pela categoria.
[1] CÂMARA DOS DEPUTADOS. Lei de 10 de outubro de 1831. Disponível em: https://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei_sn/1824-1899/lei-37586-10-outubro-1831-564553-publicacaooriginal-88479-pl.html. Acessado em 27 de março de 2026.
